Теория бюрократии: история и современность

План

Содержание: «Теория бюрократии: история и современность».

Введение. (актуальность изучения проблемы бюрократизма и бюрократии в современных условиях): 

1. Бюрократия как элемент политической элиты.

1.1. Понятие, сущность и теории элит.

1.2.  «Бюрократия» как общественно-политический и исторический феномен.

2.  Научные подходы к анализу бюрократии.

2.1. Социологический анализ бюрократии. Теория бюрократии М. Вебера.

2.2. Современные теории бюрократии.

Заключение.

Список используемой литературы.

РЕФЕРАТ

Курсовая работа: с.,  ,  источника.

БЮРОКРАТИЯ, СИСТЕМА РЕКРУТИРОВАНИЯ ЭЛИТ,

ПОЛИТИЧЕСКАЯ ЭЛИТА, ПРАВЯЩИЙ КЛАСС, ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО, ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО,

Объект исследования –   бюрократия и основные теории бюрократии.

Предмет исследования – бюрократия как общественно-политический и исторический феномен.

Цель данной работы – дать понятие бюрократии, рассмотреть сущность бюрократии как элемента политической элиты, проанализировать основные теоретические и научные подходы при анализе бюрократии, изучить проанализировать и дать оценку современным теориям бюрократии, сделать обобщающие выводы.

Методы исследования: описательный, классификационный, сравнительный, диалектический, системный, структурно-функциональный, аналитический,

Область возможного применения: полученные в результате исследования обобщения и выводы могут использоваться в качестве учебного материала в процессе преподавания учебных дисциплин.

           Автор исследовательской работы подтверждает, что приведенный в ней теоретический материал правильно и объективно отражает состояние исследуемого процесса, а все заимствованные из литературных и других источников теоретические, методологические положения и концепции сопровождаются ссылками на их авторов.

ВВЕДЕНИЕ.

Актуальность изучения бюрократизма как общественного явления обусловливается рядом факторов.

Во-первых, объективной потребностью усиления организованности во всех сферах общественной жизни.

Во-вторых, противоречием между этой объективной потребностью и связанной с ней иерархизацией общества и развитием демократии, включением населения в общественную жизнь, в политическую деятельность, необходимостью нахождения рациональных отношений между управляющими и управляемыми, руководителями и подчиненными.

В-третьих, актуальность изучения данной проблемы предопределяется деформациями норм жизни многих социальных групп, необходимостью формирования гражданского общества, правового государства, углубления и расширения самоуправленческих начал во всех сферах жизнедеятельности [ 1].

Теоретический анализ бюрократии и бюрократизма – одна из центральных проблем общественной мысли, которая неизменно находится в центре ее внимания в течение последний двух столетий.

Переход человеческой цивилизации к постиндустриальному, информационному обществу привел к важным трансформациям в общественной жизни.

Появились и стали весьма острыми новые проблемы, связанные с изменениями в положении и роли государственных служащих, бюрократии в целом.

Сущность этой проблемы, к которой все больше обращается внимание ученых и практиков, состоит в следующем.

В современном мире начала ХХI века в условиях нарастания глобального системного кризиса имеет место как огромное усложнение общественных связей и отношений, так и нарастание явлений дезорганизации, потеря стабильности, порядка предсказуемости, особенно в отношениях между различными странами и регионами.

Мировое сообщество с переменным успехом пытается справиться с валом растущих мировых проблем, создав с этой целью большое количество новых межгосударственных и неправительственных учреждений и организаций, типичным примером среди которых выступает Всемирная торговая организация (ВТО).

Одновременно с быстро растущими масштабами и количеством такого рода организаций наблюдается серьезная бюрократизация их управленческой деятельности, что порождает огромную волну критики при отсутствии серьезных позитивных научных и практических разработок.

Цель работы и исследований, проводимых автором заключается в следующем:  

- дать определение понятию бюрократии,

- изучить сущность бюрократии как элемента политической элиты,

- проанализировать основные научные подходы в теории бюрократии,

изучить проанализировать и дать собственную оценку современным теориям бюрократии,

сделать обобщающие выводы.

 Автор полагает, что последовательное и глубокое изучение теории бюрократии как исторического феномена и современной реальности будет способствовать формированию более тесного взаимодействия государства и общества, политической власти и гражданской активности личности, и послужит основой политической стабильности в обществе и одним из условий формирования демократического правового государства.

Подготовка курсовой работы проводилась на основе изучения трудов целого ряда зарубежных и отечественных специалистов-исследователей, занимавшихся изучением проблемы бюрократии.

При подготовке и написании работы использовались труды классиков мировой политической мысли, таких как Г.В.Ф. Гегель, М. Вебер, В. Парето, Г. Моска, М. Крозье, А де Токвиля, Р. Мертона, д. Белла, Р. Дарендорфа, а также современных авторов  современных авторов В.Н. Шевченко, Г.К. Ашина, А.Г. Худокормова.

1. Бюрократия как элемент политической элиты.

1.1. Понятие, сущность и теории элит.

Первостепенное значение для цивилизованного общества имеет формирование результативной элиты, обеспечение ее социальной представительности, предотвращение тенденции к олигархизации. Оптимальной для общества является стабильная демократическая элита, сочетающая устойчивую связь с населением с высокой степенью групповой интеграции, способная понимать политических оппонентов и находить компромиссные решения. От этого зависит длительность пребывания политической элиты у власти [ 2].

Из самой сущности политической власти следует разделение общества на властвующих и подвластных, управляющих и управляемых. В отношении властвующих групп в политологии используются различные понятия (например, правящие круги, высшее политическое руководство и др.), среди которых наиболее точным и, одновременно, емким является понятие «элита», «политическая элита».

  Идеи элитизма возникли еще в глубокой древности.

Идеи о правомерности деления общества на меньшинство, господствующее над остальным населением, высказывались еще в древности. Конфуций, например, делил общество на "благородных мужей" (правящую элиту) и "низких людей" (простолюдинов) на основании их отношения аморальным заповедям.

Платон разработал систему формирования правящей элиты: отбор в элиту, воспитание и образование потенциальных кандидатов.

Однако эти и другие идеи о неизбежности деления общества на управляющих и управляемых не имели серьезного социологического обоснования и строились, главным образом, на различного рода моральных, религиозных, философских допущениях, чем на анализе реальностей политической жизни.

 Однако в политической науке это понятие активно начало применяться только с конца XIX века.

Современное истолкование термина «политическая элита» было введено в политологию в начале XX в. Первые классические теории элит были разработаны в конце XIX – начале XX вв. итальянскими политологами Г. Моской и В. Парето, а также австрийским политологом Р. Михельсом.

При этом различные авторы по-своему определяли понятие элиты (в том числе, политической):

· В. Парето: лица, обладающие высшими показателями (результативностью) в своей области деятельности.

· Г. Моска: наиболее активные в политическом отношении люди, ориентированные на власть, организованное меньшинство общества.

· Г. Лассуэл: лица, получившие в обществе наибольший престиж, статус.

· Ж. Боден: лица, обладающие интеллектуальным и моральным превосходством над массой, безотносительно к своему статусу.

· Р. Уильямс: лица, занимающие высшие места в обществе благодаря своему биологическому и генетическому происхождению.

· Дж. Бернхейнм: лица, получающие материальные и нематериальные ценности в максимальном размере.

Если суммировать различные точки зрения по вопросу о содержании понятия «элита», можно сказать, что этим понятием обозначается, как правило, привилегированное меньшинство общества, в большей или меньшей степени обладающее выдающимися качествами, имеющее высокое положение, власть и богатство, и активное в политической и иных сферах деятельности.

Таким образом, в определении понятия элиты авторами использовались различные подходы, среди которых можно выделить два определяющих:

1) ценностный (аксиологический), делающий акцент на превосходящих качествах элиты;

2) структурно-функциональный (статусный), подчеркивающий ту роль, которую выполняют элиты благодаря своему месту в социальной иерархии. Данные подходы легли в основу развития теории элиты и ее модификаций.

Общим для классических теорий элит (В. Парето, Г. Моска, Р. Михельс) является следующее:

· любому обществу присуща элитарность, в основе которой лежат естественные различия людей;

· элита обладает особыми качествами, внутренне сплочена;

· массы признают право элиты на власть, то есть ее легитимность;

· элиты сменяют друг друга в борьбе за власть, поскольку власть никто добровольно не уступает [ 3].

В политологии под политической элитой понимается относительно привилегированная и интегрированная группа общества, обладающая высоким статусом и влиянием, которое обусловлено ее непосредственным участием в принятии важнейших политических решений. Это понятие отражает неравномерность влияния граждан на власть, соревновательность и конкуренцию в политической жизни, ее иерархичность и динамизм.

Политическая элита является важнейшей составной частью правящей элиты, в которую входят различные группы, непосредственно или опосредованно участвующие во властных отношениях (экономическая, военная, научная, культурная и другие элиты).

Происхождение и воспроизводство политической элиты обусловлено, как правило, действием следующих факторов:

· неодинаковыми способностями, возможностями и желанием людей участвовать в политике;

· общественной потребностью в профессиональном управленческом труде;

· широкими возможностями для получения привилегий, открываемых управленческой деятельностью;

· политической пассивностью и отчуждением широких слоев от политики [4]. Политическая элита внутренне неоднородна, дифференцирована и различается на разных исторических этапах и в разных странах.

Однако можно сказать, что политическая элита:

во-первых, относительно небольшая (меньшая) часть общества, которая не совпадает с господствующим классом,

во-вторых, будучи зависимой от господствующего класса, она сохраняет автономность и самостоятельность, в силу чего оказывает значительное влияние на ход политической жизни,

в-третьих, занимает явно привилегированное положение, имея первоочередной доступ ко всем общественным ресурсам,

в-четвертых, обладает значительной групповой сплоченностью и определенными групповыми качествами. [5].

Среди политических элит различают правящую, то есть непосредственно обладающую государственной властью, и оппозиционную (контр -элиту); открытую, рекрутируемую из всего общества, и закрытую, воспроизводящуюся из собственной среды (например, дворянство).

По объему властных полномочий политическая элита делится на высшую, которая принимает значимые для государства решения (президент, монарх, премьер-министр, спикер, лидеры ведущих партий – всего до ста человек), среднюю – из выборных должностных лиц (парламентариев, сенаторов, губернаторов, мэров, лидеров политических партий) и административную (бюрократическую) – высший слой госслужащих, занимающих руководящие должности в органах государственного управления.

Кроме того, по уровню компетенции политическая элита делится на национальную, региональную, местную.

Анализируя вышеизложенное, автор делает вывод что политические элиты выполняют в обществе следующие основные функции:

- выражают совокупный интерес представляемых ими классов или слоев;

- формируют и реализуют политический курс на основе учета всех социальных интересов (общенационального интереса);

- создают и корректируют институты политической системы;

- вырабатывают политическую идеологию (программы, доктрины, конституции, законы);

- ведут кадровую политику на высшем уровне, выдвигают политических лидеров;

- создают механизм воплощения политических замыслов;

- защищают ценности, характерные для данного общества;

- распределяют ценности и ресурсы в обществе;

-  принимают конкретно-управленческие решения.

Важным аспектом теории политических элит является вопрос о механизме их формирования и воспроизводства.

Социальная представительность и качественный состав политической элиты во многом зависит от систем их отбора (рекрутирования).

Эти системы определяют: кто, как и из какой среды осуществляет отбор, каковы его порядок, критерии и побудительные мотивы.

Существуют две основные системы рекрутирования элит – система гильдий и антрепнерская система.

В реальной действительности они в той или иной форме сочетаются, и недостатки одной компенсируются достоинствами другой.

Для системы гильдий характерны: 1) закрытость, отбор претендентов из низших слоев самой элиты, медленное, постепенное продвижение по служебной лестнице; 2) высокая степень формальных требований для занятия должностей (пол, возраст, партийность и др.); 3) небольшой, относительно закрытый круг селектората (людей, отбирающих кадры); 4) тенденция к воспроизводству существующего типа элиты.

Система гильдий имеет свои достоинства и недостатки.

К числу ее сильных сторон относятся высокая предсказуемость политических изменений, преемственность политических курсов, малая вероятность внутренних конфликтов.

В то же время система гильдий генерирует бюрократизм, порождает консерватизм и конформизм. Без дополнения конкурентными механизмами она ведет к постепенной деградации элиты, ее отрыву от общества и превращению в привилегированную касту, неспособную к эффективному управлению.

Собственно, это и произошло в странах социализма, где господствовала номенклатурная система рекрутирования политической элиты - типичный вариант системы гильдий, - и где критериями формирования элиты были полнейший идеологический и политический конформизм (так называемая «политическая зрелость»), личная преданность руководству, родственные связи и т. п.

Несмотря на то, что система гильдий преобладала в странах тоталитарных еее элементы имеются в Великобритании, Японии, Германии и других странах.

Антрепренерскую систему отличают: 1) открытость, широкие возможности для претендентов – представителей любых общественных групп; 2) небольшой объем формальных требований для занятия должностей; 3) широкий круг лиц, участвующих в отборе; 4) высокая конкурентность отбора; 5) первостепенная значимость личных качеств, умения найти поддержку избирателей. Эта система более демократична, динамична и более приемлема для людей, способных к инновационной деятельности.

Ее недостатками являются слабая предсказуемость политического поведения, вероятность частой смены курса в связи с изменениями в правящей элите, высокая внутренняя конфликтность внутри элиты, вероятность выдвижения людей, склонных к популизму и внешнему эффекту.

В то же время, как показывает практика, антрепренерская система наиболее отвечает современным реалиям.

Эта система демократична и наиболее приемлема для людей динамичных, образованных, способных к инновациям.

В целом за последние десятилетия политическая элита изменилась и структурно, и функционально, и сущностно. Место монолита номенклатурной пирамиды заняли многочисленные элитные группировки, находящиеся между собой в отношениях жесткой конкуренции. Возросла роль экономических факторов в управлении обществом, проявилась необходимость поиска новых союзников и т.п.

Приэтом, несмотря на произошедшие изменения, уровень деловых и нравственных качеств элиты продолжает оставаться невысоким. Слабость современной элиты проявляется и в отсутствии у нее долговременной программы реформ. Все это позволяет сделать вывод, что процесс формирования элиты еще далек от завершения [6].

Для формирующегося постиндустриального общества основным критерием рекрутирования элиты являются способности, но сохраняют свое значение и факторы происхождения, собственности.

Как видно, практически все рассмотренные теории элит не вписываются в основной постулат демократии о том, что правительство контролируется народом. С другой стороны, элитарность современного общества очевидна. Поэтому для демократии первостепенное значение имеет не борьба с элитарностью, а решение проблемы формирования наиболее результативной и полезной для обществ политической элиты [7].

Начиная с середины 80-годов ХХ века в науке особое внимание уделяется становлению элитологии ( «Элитология» - российский инновационный термин, внедренный в научный оборот проф. МГИМО(У) Г.К. Ашиным в 1985 г.) как самостоятельной области знания, как комплексной научной дисциплине, лежащая на стыке социальной философии, политологии, социологии, всеобщей истории, психологии, культурологии, предлагающей комплексный междисциплинарный подход к изучению элиты как социальной группы и субъекта политических отношений, а также процессов ее формирования и функционирования в современном обществе.

1.2. Бюрократия как историко-общественный и политический феномен.

Теоретического единства в отношении изучения феномена бюрократии, формирования ее концептуальных основ и определения ее последствий в науке не существует до сих пор.

Бюрократия - явление историческое. Ее формы менялись на протяжении истории в связи со сменой типов и видов общественно-экономического устройства.

Несмотря на то, что сам термин «бюрократия» появился только в начале XVIII века, концепция подобной административной системы существует с древних времён.

 Ключевым моментом для её возникновения является изобретение письменности.

Зачатки бюрократии возникли уже в государствах Древнего Востока, что обусловлено было обособлением сферы государственного управления. Историки отмечают наиболее развитую бюрократию в этот период в Китае. Сложные бюрократические структуры существовали в Римской империи и особенно в Византии.

В Средние века в странах Западной Европы мощным бюрократическим аппаратом были представлены королевская (монархическая) власть и церковь.

Здесь возникновение и усиление бюрократии шло параллельно возникновению и усилению государственной власти. Вместе с политической централизацией развивалась и централизация административная, как орудие и подспорье первой она была нужна для того, чтобы вытеснить феодальную аристократию и старые общинные власти из всех, по возможности, сфер управления и создать особый класс должностных лиц, непосредственно и исключительно подчинённых центральной власти [8].

С упадком и вырождением местных корпораций, цехов и сословий появились новые задачи управления, круг деятельности государственной власти расширялся непрерывно, пока не сложилось так называемое полицейское государство (XVII—XVIII века), в котором все проявления духовной и материальной жизни одинаково подчинялись опеке государственной власти. Побочным эффектом всех названных процессов стало формирование бюрократии.

Подражая высшим классам, мир канцелярий и присутственных мест стал повсеместно использовать символические знаки отличий — матерчатые покрытия столов. У начальства они были красного цвета, у среднего звена — зеленого, у чернорабочих канцелярии — серого, так что по этой цветовой символике сразу можно было определить статус служащих.

В конце XVIII в. в среде физиократов к слову «бюро» прибавили весьма употребительное греческое слово «кратия»; так появилось слово «бюрократия», то есть правление, господство канцелярий.

Традиция приписывает его авторство политэконому В. де Карнапу (хотя иногда предлагаются и другие кандидатуры, например, де Гурне). Вначале это слово употреблялось только в отношении к правительственным чиновникам, но впоследствии оно стало применяться по отношению к любым большим организациям [9].

Серьезное усиление бюрократии произошло в период существования абсолютных монархий.

Так, например, в королевской Франции при Людовике XIV общее количество государственных чиновников значительно превышало число офицеров и удельный вес канцелярий в управлении всеми общественными делами стремительно рос, подчас вызывая глухое недовольство всех сословий.

В докапиталистических формациях бюрократия существовала прежде всего, как форма политической организации. Однако с возникновением и развитием капитализма она становится неотъемлемым свойством любой политической, экономической и социальной организации, начиная с государства и завершая управленческими структурами предприятий, фирм, политических и добровольных организаций.

Сложность и противоречивость явления бюрократии, бюрократизация всех сфер жизни общества обусловили необходимость разработки трактовок и концепций бюрократии.

Одни из первых современных представлений бюрократии были сформулированы К.А. Сен-Симоном (1760—1825), обратившим внимание на особую роль организации в развитии общества. Он справедливо полагал, что в будущем власть не будет передаваться по наследству. Она будет сосредоточиваться в руках тех, кто обладает специальными знаниями.

Определенный вклад в осмысление феномена бюрократии внес О. Конт (1798—1856). В частности, он утверждал, что социология обосновывает органическую связь «порядка» и «прогресса», тем самым кладя конец спорам «анархистов», не признающих «порядка», и «ретроградов», отвергающих прогресс. Отметим также ту важную мысль, подчеркиваемую Контом, что в складывании социальных организаций немалую роль надо отводить «стихийным», «естественным» тенденциям [10].

Первое научное описание бюрократии предпринял Г. Гегель (1770—1831). Он исходил из принципа разделения власти между государством и «гражданским обществом», положив в основу анализа предпосылку «корпораций» (замкнутых организаций).

Отправной точкой гегелевского анализа явилось положение о том, что задачей бюрократии являлось служение общественным интересам. Смысл этого служения – в сохранении единства общества, его стабильности и устойчивости. Гегель первый выделил ту роль, которую играют служащие, или функционеры, в процессе унификации и рационализации общественного организма, противостоя раздробленности, многоликости и мозаичности отношений на уровне гражданского общества. Объединительная функция государства, практическими исполнителями которой становится слой государственных служащих, соответствует реализации всеобщего интереса. Смысл существования этого слоя и его задачи заключаются в отстаивании и сохранении идеи первичности общества как важнейшей социальной целостности по отношению к идее общества как совокупности разнородных индивидуальных интересов.  [11 стр. 306-312].

И именно в трудах Гегеля идеи рационального устройства такого государства получили наиболее отточенное и завершенное выражение.

В «Философии права» он соединил этический рационализм И. Канта и традиции немецкого идеализма, соотнеся их с реалиями институционального устройства Прусского государства того времени. Гегель видел в нем идеал устройства человеческого общества как с точки зрения максимально-эффективного способа достижения общего блага, так и в перспективе реализации индивидуальных целей самореализации личности [11 стр. 403-412].

Бюрократия, наряду со слоями промышленников и аграриев, в его концепции составляют фундаментальное триединство, ответственное за реализацию общественных нужд.

Легитимность таких функций, доверие к слою государственного чиновничества непосредственно связаны с политической культурой этого слоя и их социально-политическим поведением в обществе.

Так рождается мысль о повышении профессионализма и компетентности чиновников, которая впоследствии составит центральное звено построений теории и исследований М. Вебера, видевшего в бюрократии максимально эффективную модель решения проблем цивилизованного общества.

В XIX веке термин «бюрократия» обычно употреблялся для обозначения особого типа политической системы. Он обозначал систему, в которой министерские посты занимались профессиональными чиновниками, как правило, ответственными перед наследственным монархом. Бюрократия при этом противопоставлялась, с одной сто­роны, системе феодального правления, основанной на персонифи­цированной власти группы людей, окружающих суверена, с другой, системе представительного правления, то есть правления выборных политиков, подотчетных законодательному собранию или парламенту. Так, например, Дж. Ст. Милль в своей классической работе «Размышления о представительном правлении» рассматривал бюрократию как единственную серьезную альтернативу представительной системе и дал оценку преимуществ и недостатков обеих [12].

Особенно усиливается бюрократия и бюрократизация общества в XX в., что связано с ростом требований к организации всех сфер жизни, с объективным ходом социально-экономического развития.

Все это обусловило необходимость выработки общих принципов деятельности организаций, включающих в себя структуру управления, иерархию должностей, строгое разделение функций, правила информирования руководства, исполнительскую дисциплину. Объективная основа бюрократии, ее всеобщий характер предопределяется процессом управления как целенаправленным воздействием на деятельность людей, их объединений и организаций.

Становление современного общества, как точно подметил еще А. де Токвиль, повсеместно сопровождалось бурным ростом числа государственных канцелярий и их служащих [13 стр. ].  Процесс «дефеодализации» общества и государства, подчеркивает П. Бурдье, означал разрыв с «естественными» связями (родством) и утверждением нового порядка воспроизводства королевской власти и бюрократии.

На смену персонифицированной власти суверена приходит власть бюрократии. На смену системе наследования должностей приходит система назначений. В результате в обществе и государстве постепенно формируется новая группа, состоящая из тех, кто получил свое положение не благодаря родственным связям, а благодаря образованию и профессиональной компетентности. Обладая такими специфическими знаниями, отвечающими новым потребностям управления ресурсами, как письмо и право, чиновники очень скоро обеспечивают себе моно­полию на наиболее типично государственные ресурсы: строгость и дисциплину в отправлении власти, здравый смысл, противостоящий эмоциональным порывам, новые модели и организационные приемы социального действия, специфический бюрократический способ мыш­ления, основанный на нормах права и правилах формальной логики, учтивость, способствующую распространению куртуазности.

Одним словом, новая социальная группа сформировала свой особый рационально-бюрократический альянс, который как никакой другой отвечал требованиям формирующегося современного общества и национального государства.

На территории Российской империи это понятие появилось после 1814 г. и сразу же вступило в конфронтацию с отечественным термином «чиновничество», возникшим в начале XIX в.

Слово «чиновник», как установил И.А. Голосенко, на древне церковном языке означало не человека, а свод правил, по ко­торому священнослужители отправляли церковную службу. Светское использование этого термина, а также производного от него термина «чиновничество», применяемого для «обозначения всей гражданско-служащей корпорации», сложилось в первые годы правления Александра I в кругах, близких к реформатору той поры М. Сперанскому.

Но, как отмечали позднее различные исследователи, корень в обоих словах был один, а именно — чин, то есть чинящий «дело и порядок». Иными словами, предполагалось, что слово «чиновник» должно было означать «и деятеля, и упорядочника», администратора и законника. Однако в языковой практике опять произошел сбой, в первую очередь благодаря появлению западного термина «бюрократия».

Вследствие этого в России XIX - начала XX вв. понятия «бюрократия» и «бюрократизм» стали употребляться в самых разных и несовпадающих смыслах.

Используемый в современном значении термин «бюрократия» в буквальном смысле означает власть, господство канцелярии и современное значение этого термина употребляется как:

1) деятельность чиновников в государстве;

2) канцелярщина, волокита, пренебрежение к существу дела ради соблюдения формальных правил и предписаний.

В этом втором значении термин «бюрократия» совпадает с термином «бюрократизм». Кроме того, существует и более общее определение бюрократии и бюрократизма, которые характеризуют оторванность центра, администрации от народа и которые защищают интересы правящего слоя, господствующего класса.

В современной интерпретации термин «Бюрократия» - рассматривается также как определенная социально-профессиональная группа, обладающая специальными знаниями и подготовкой и осуществляющая в системе современного общества функцию управления.

Все современные социальные и политические организации являются в значительной степени бюрократическими по своей природе. Бюрократия занимает управленческие должности в аппарате государственной исполнительной власти, на предприятиях и в учреждениях государственного и частного сектора экономики.

Автор работы считает, что эмпирически наблюдаемым фактом стала универсальность бюрократии – ее присутствие во всех государственных системах: как в капиталистических, так и социалистических, а также наличие ее в институализированных обществах с разным уровнем развития – в высокоразвитых и слаборазвитых.

Как организационно-политическое явление бюрократия универсальна и повсеместна. В этом смысле она связана с самой функциональной сущностью института государства. Формы же бюрократии различны и во многом определяются не только особенностями режима, но историческим наследием и особенностями национальной психологии и конкретного типа общественного сознания.

«Опыт показывает, что недостаточно изменить способ производства, социальную систему или систему правления, чтобы исчез риск возрождения бюрократии. Опасения в отношении ее восстановления требуют добросовестного определения причин, ее порождающих, а также сильной политической воли, чтобы избавиться от прежней логики развития и создать условия большей социальной эффективности. Очевидно, что для этого вовсе недостаточно отказа от “всякого государства”», – пишет французский политолог Анисе ле Пор [14 стр. 52-59].

Подводя итог проведенным в данной статье исследованиям автор работы делает вывод, что в результате исследования концепций ученых различных стран и временных периодов были даны различные трактовки понятию «бюрократия». Исследователи рассматривали данное явление с положительных и отрицательных сторон. Необходимо выделить веберовскую и марксистскую теории, а также имперскую модель бюрократии.

Таким образом, бюрократия сложилась как общественно-политический и исторический феномен и должна рассматриваться как неотъемлемая часть современной общественно-политической системы.

2.  Научные подходы к анализу бюрократии.

2.1. Социологический анализ бюрократии. Теория бюрократии М. Вебера.

Политическую социологию прежде всего интересует не вся бюрократия, а та ее часть, которая выполняет административные функции в системе органов государственной власти и управления [ 15].

Максу Веберу принадлежит разработка концепции рациональной бюрократии и теории рационального общества, которые призваны преодолеть недостатки патриархальной системы администрирования.

 М. Вебер (1864–1920) – немецкий юрист, социолог, экономист, был одним из крупнейших социальных теоретиков, внес большой вклад в развитие социологических наук (методологию социального познания, общую социологию, экономическую, политическую социологию, социологию религии), представил синтетическую теорию сущности и путей развития западной цивилизации.

Основные работы. «Протестантская этика и дух капитализма» (1904–1905), «Экономика и общество» (1921), «Всеобщая экономическая история» (1927). Последние две работы были опубликованы незавершенными уже после смерти автора. Идеи о бюрократии содержатся в двух разных частях чернового варианта «Экономики и общества». Первая часть (12 страниц) была переведена на английский язык Т. Парсонсом и Э. М. Хендерсоном в 1947 г. и вошла в третий раздел монографии «Теории социальных и экономических организаций». Вторая часть вышла в подготовленном Г. Гертом и С. Миллсом сборнике «Социологические эссе Макса Вебера» в 1946 г.

В качестве своей задачи немецкий социолог ставил установление инвариантных, т.е. равноценных для любых организаций и любых политических условий, свойств бюрократии.

М. Вебер подчеркивает, что бюрократия – технически наиболее чистый и эффективный тип организации власти. По его мнению, именно техническое превосходство бюрократии над исторически более ранними типами обусловило ее распространение: «Точность, скорость, однозначность, знание дела, последовательность, такт, единство, строгая субординация, уменьшение трений, затрат материальных и людских ресурсов – всё это достигает максимального развития в бюрократической системе» [16].

В отличие от К. Маркса, который усматривал в бюрократии унифицированный политический факт, Вебер исходил из констатации множественности ее видов, которые присущи традиционному, легальному и харизматическому типам господства. На основе синтеза их общих признаков он построил модель «идеального типа» бюрократии. Представляя бюрократизацию как одну из существенных черт индустриального общества и его рационализации, он выделяет следующие атрибуты бюрократической организации:

–       иерархию, смысл которой состоит в строгом отграничении места и сферы деятельности работника. Для каждого служащего четко очерчено поле компетенции, область полномочий, и он несет ответственность за свои действия перед вышестоящим начальником;

–       безличность, задача которой состоит в освобождении от субъективных влияний на процесс принятие решений. Для этого устанавливается набор правил, в соответствии с которыми выполняется всякая работа. В дополнение к этому вводится обязательная письменная процедура регистрации сделок и договоров, обеспечивающая должный контроль за делопроизводством;

–       постоянство, целью которого является обеспечение лояльности работника по отношению к данной организации. Создаются гарантии долгосрочного пребывания сотрудника в должности и перспективы стабильного продвижения по службе. В социально-организационном плане это достигается посредством обеспечения полной занятости сотрудников в течение всего рабочего времени;

–       экспертиза – процедура, призванная повысить профессионализм и компетентность чиновников. Служащие отбираются в соответствии с образовательным статусом и проходят дополнительное специальное обучение основам администрирования [17].

М. Вебер полагал, что исполнение всех вышеуказанных принципов способно создать технически самую совершенную из всех организационных форм бюрократическую систему. И, напротив, нарушение или отсутствие хотя бы одного из перечисленных постулатов, считал он, ставит под угрозу реализацию идеального типа бюрократии.

Осуществление названных правил становится возможным, прежде всего, вследствие особенностей социального положения госслужащих, которые отделены от собственности на средства управления. Управленческая деятельность, таким образом, превращается в самостоятельную профессию. Этому сопутствуют дополнительные объективные обстоятельства, которые нацелены на укрепление общей атмосферы унификации и рационализации жизни организации [18].

Так, например, круг обязанностей служащих официально закрепляется законами, правилами и административными распоряжениями. В обмен на некоторые материальные гарантии (в частности, гарантию определенного уровня жизни) чиновник призван исповедовать специфический долг верности своей организации. Но для этого необходимо, чтобы он ощущал себя выполняющим волю не какого-либо конкретного лица, а подчинялся служению безличной объективной цели. В качестве персонификации таковой может выступать предприятие, на котором он работает, либо партия, приверженцем идей которой он является, либо государство, общему благу которого он служит. При этом непременным требованием становится определение суммы культурных ценностей, отображенных в программе или идеологии предприятия, партии, государства.

Другое условие заключается в том, что функции сотрудников, будучи распределены иерархически на различных ступенях управленческой пирамиды, должны быть одновременно объединены в общую систему таким образом, что на всех уровнях власти нижестоящие звенья контролируются вышестоящими. Благодаря этому возможна проверка процедуры принятия решений и их выполнения на любом этаже иерархической лестницы [19 стр. ].

Необходимо также создание моральных стимулов. В частности, создаются гарантии того, что работающие в бюрократической организации обладают социальным престижем. Они имеют статус, который обеспечивает им определенные права и привилегии. Создаются условия, чтобы должностные лица посвящали себя целиком и полностью своей функции. Трудолюбие вознаграждается благожелательным отношением со стороны начальства и добрыми отношениями внутри организации, а также продлевает возможность пребывания в рамках организации. Наградой за лояльность выступает карьерный рост, стабильность продвижения по служебной лестнице, регулярное повышение в чине, которые осуществляются поступенчато. При этом прогресс носит независимый от частных пристрастий, почти механический характер.

Важным моментом является то, что соблюдение иерархической дисциплины поддерживается фактом назначения руководителей на свои посты, а не демократической процедурой голосования.

Прямое избрание, считает немецкий социолог, расшатывает дисциплину, т.к. чиновники попадают в зависимость от воли избирателей, которым вынуждены угождать.

Совокупность предложенных свойств идеального типа бюрократии, по мысли Вебера, должна в первую очередь повысить эффективность управления. Одним из главных достоинств такой организации является, во-первых, предвидимость результатов принимаемых решений. Поскольку нормы права и управленческие предписания обязательны для всех и известны каждому гражданину, решения бюрократических инстанций становятся прозрачными и предсказуемыми. «Современный судья подобен автомату, который – если в него заложить относящиеся к конкретному делу документы вместе с оплатой – выбросит решение, механически выработанное на основе кодекса», – пишет М.Вебер.

Вторым преимуществом бюрократии является рациональность. Возможность предвидения действий сотрудников ставит исполнителя перед императивом исключения личностно пристрастных и иррационально обусловленных моментов поведения. «Вместо человеческого участия, покровительства, ласки, благодарности и гнева, характерных для традиционного, и, отчасти харизматического господства, современная культура требует от административного аппарата, который ее поддерживает, деловитости и специализации. Современная бюрократия безлична, что дает возможность определить будущее администрации в культуре… Капиталистическое производство требует такого судебного и административного аппарата, деятельность которого должна соответствовать постоянным правовым нормам и рациональной калькуляции подобно тому, как калькулируется эффективность машины» [20].

Третьей позитивной чертой бюрократии Вебер называет нивелировку социальных и экономических различий в обществе, достигаемой благодаря ее деятельности. Такой результат вытекает из существа формального равенства перед законом, которое дополняется возможностями свободного и равного доступа граждан к образованию. Такое стартовое равенство предполагает равноценную вероятность участия в управлении независимо от социального или экономического положения.

Четвертое положительное качество бюрократии – неуничтожимость аппарата. Сама сущность государства, главным звеном которого является управление, а значит, бюрократия, предполагает установление и поддержание социального порядка, стабильного развития общества. Выполнение указанных задач порождает факт незаменимости бюрократии для любого социального организма.

Теория Вебера, отмечая некоторые недостатки и отрицательные свойства бюрократии и процесса бюрократизации, в целом расценивает ее как положительное начало государственного функционирования.

Таким образом, основными характеристиками бюрократической организации, по М. Веберу, являются:

1. Разделение труда.

Деятельность организации расчленяется на элементарные, простейшие операции, строго определяется ответственность за их выполнение и полномочия работников.

2. Формирование иерархической структуры, состоящей из цепи должностей и команд.

Каждый служащий организации подчиняется должностному лицу, занимающему вышестоящее положение в административной иерархии. Руководитель наделяется формально закрепленной властью, авторитетом и полномочиями, которые действуют только в рамках организации.

3. Наличие системы безличных правил, регулирующих порядок работы и ответственность каждого члена организации.

Стандарты и инструкции обеспечивают единообразие в осуществлении каждого задания, независимо от того, кто его выполняет. Наличие правил гарантирует надежность и предсказуемость поведения. Все административные документы и решения оформляются в письменном виде.

4. Безличность руководителя.

Идеальный руководитель управляет организацией на основе рациональных стандартов, исключающих влияние личного мнения (как позитивного, так и негативного) и эмоций. Руководитель должен быть одинаково справедлив по отношению к своим подчиненным, но в то же время должен сохранять необходимую «социальную дистанцию».

5. Соответствие квалификации работников занимаемой должности. Соответствие определяется на официальном экзамене и достигается в результате обучения или приобретения опыта. Продвижение работников в должностной иерархии на основе квалификационных требований, оплата труда в зависимости от категории и стажа защищает их от возможности произвольного увольнения или понижения, что укрепляет их преданность организации, формирует корпоративный дух.

6. Наличие системы контроля и санкций за невыполнение служебных обязанностей.

Характеристики бюрократической организации, рассмотренные М. Вебером, позволили выделить направления формализации ее деятельности, где бюрократическая система управления позволяет решать проблемы постоянного усложнения (качественного и количественного) выполняемых задач.

Таким образом согласно теории М. Вебера бюрократическая организация характеризуется:

1. эффективностью, достигаемой за счет строгого разделения функций между членами организации;

2. строгой иерархией власти;

3. формально установленным и четко зафиксированным кодексом правил, обеспечивающим единообразие управленческой деятельности;

4. безличностью административной деятельности и эмоциональной нейтральностью отношений, складывающихся между функционерами организаций.

 Вебер выделял в бюрократии не специфический социальный слой, владеющий властью, а механизм, способ организации, тесно переплетенный, в частности, с духом индустриального типа общества – капиталистической рациональностью [21].

Немецкий социолог специально не занимался исследованием конститутивных черт бюрократии. Он не стремился объяснить, каким образом она укореняется в социальном бытии и увеличивает свое политическое могущество, свою власть над обществом. Он перечислил главные черты бюрократического типа, но не вскрыл принципов, которые лежат в основании этих черт, делают их единым целым.

В характеристике М. Вебера, как и в теориях его последователей, среди них Бендикс, Гоулдер, Крозье, С.М. Липсет, Р. Мертон, Ф. Селезник и др. бюрократия сведена к уровню «аппарата», механизма, способа, инструмента. Это означает, что все проблемы, ею порожденные и с нею связанные, превращаются в проблемы технические и требуют технических решений для предотвращения дисфункциональных последствий.

И действительно, именно в такой перспективе идет развитие теории бюрократии в социологии организаций. Так, Мейо подробно исследует влияние различных аспектов «человеческого фактора» на эффективность работы предприятий; Р. Мертон – гиперконформизм, являющийся следствием бюрократической дисциплины; Ф. Селзник – непредвиденные последствия специализации, которая обостряет конфликты частных интересов в среде служащих, нанося тем самым ущерб общему интересу фирмы; Гуднер – отрицательные стороны принудительного, «карающего» режима бюрократического функционирования [22].

В целом, поддерживая идеи М. Вебера, его последователи внесли определенные уточнения в его концепцию, но постепенно стали отходить от «рациональной» модели бюрократии. В их работах заметен переход к более реалистической модели, представляющей бюрократию как «естественную систему», которая включает в себя наряду с рациональными моментами и иррациональные, наряду с эмоционально-нейтральными и личностные моменты («человеческие отношения») и т.д.

Так, Р. Майкелсон, Ф. Селзник, Р. Мертон применили к анализу понятия бюрократии понятие дисфункции. В частности, Мертоном подмечена была такая наиболее распространенная дисфункция бюрократической организации, как перенесение ее функционерами акцента с целей организации на средства, в результате чего сами средства (иерархизация власти, строгая дисциплина, неукоснительное следование правилам, инструкциям и т.д.) превращается в самоцель [23 стр. 244-252].

2.2. Современные теории бюрократии

На протяжении XX в. социология посвятила немало усилий развенчанию мифа об эффективности рациональной бюрократической организации.

 Практика общественной жизни и пристальное изучение последствий бюрократизации, особенно начиная с 30-х гг. XX в. когда мировое сообщество вступило в первый глобальный финансово-экономический кризис, фиксируют недостатки организаций бюрократического типа.

Примечательно, что дисфункциональные характеристики бюрократии порождаются как раз теми принципами, которые М. Вебер считал фундаментом бюрократической рациональности. Это – иерархия, безличность, централизация, специализация, регламентация через предписания, указы, декреты и т.д. Жесткая иерархия уменьшает возможность доступа новых идей и информации о практических проблемах в верхние эшелоны власти. Создание привилегий, связанных с должностным положением служащих, способствует возникновению у них консерватизма мышления и действий. Строгая приверженность правилам порождает косность, негибкость организационных структур.

Существование двух ветвей исследования бюрократии – политической и организационной – имеют как свои плюсы, так и минусы.

 К недостаткам концепций первого типа относят их слишком общий теоретический характер. К недочетам вторых – их чересчур узко социальную природу. В целом, аналитики приходят к выводу, что истина должна находиться на пути синтеза обоих подходов. Именно такой синтез, по мнению западных авторов, имеет место в трудах крупнейшего французского политического ученого и социолога, создателя нашумевших в Европе и за океаном книг – «Бюрократический феномен» и «Блокированное общество» – Мишеля Крозье, одного из последователей веберовского подхода к теории бюрократии.

«Если такой синтез и существует, то его следует искать в работах М. Крозье, в частности в его анализе французского общества, где он конкретно продемонстрировал, как взаимодействуют, помогают друг другу и в то же время друг другу противостоят бюрократия как тип власти и бюрократия как тип организации» [24], – заявляет составитель одной из статей во Французской социально-политической энциклопедии.

Приэтом следует обратиться к теории бюрократии М. Крозье как совокупному отражению универсальных структурно-организационных ее характеристик и специфических национально-культурных.

Главным аспектом кризиса современного общества М. Крозье считает бюрократический кризис. Французский социолог Ж. Рейно заявил, что «Бюрократический феномен» М. Крозье начал новый этап «обновления социологической науки во Франции», а А. Турен назвал этот трактат «самым значительным трудом социологической мысли нынешнего поколения европейских социологов»

. В дискуссиях французской периодической прессы к его исследованиям обращаются как к неоспоримым трудам классика, заложившего основы современного понимания бюрократии.

Несмотря на длительное и достаточно пристальное внимание социологов к данной теме, несмотря на блестящее описание М. Вебером «идеального типа» и всю поствеберианскую литературу, проблема бюрократии, по Крозье, до сих пор не получила должного разрешения. Она все еще остается «идеологическим мифом нашего времени».

Парадокс проистекает из двойственности самого явления бюрократии, которая в зародыше наметилась уже в работах М. Вебера с одной стороны, развитие бюрократических процессов есть следствие и проявление рациональности, и в этом смысле бюрократия действительно есть самая совершенная форма организационной рациональности. С другой стороны, создается впечатление, что организации такого типа преуспевают именно благодаря своим плохим качествам, т.е. благодаря тому, что низводят своих членов до ситуации стандартизации [25].

Веберовская модель, которая составила несомненную основу административных наук XX столетия, нуждается в дополнении и модернизации. Концепция юридически образованной бюрократии, целиком подчиненная идеалу бесперебойного и предвидимого функционирования, не учитывает обратного влияния «человеческого фактора» на работу системы в целом. Человек не является пассивным агентом, дающим стереотипные, т.е. полностью предвидимые реакции на стимулы внешней среды – организации, социальной системы общества. Индивид есть свободный актор, который преследует свои собственные цели.

Крозье исходит из допущения здравого смысла о том, что никакой человек не хочет, чтобы к нему относились только как к средству для исполнения целей организации. Никто, к тому же, не является полностью пассивным существом. У всякого индивида есть свои намерения, цели, планы, которые он стремится реализовать с помощью своих собственных стратегий действия. Он обладает тем, что Крозье называет «рациональным расчетом».

Обращаясь к истории учений о бюрократии, Крозье устанавливает, что в современной социологии существуют три главные трактовки бюрократии. Первая традиционно отождествляется с государственной бюрократией. Вторая относится к веберовской концепции рационализации социальной деятельности. Третья способствует популярному ее пониманию как распространения рутинных и тормозящих развитие процедур. Именно последний дисфункциональный ее смысл акцентирует Крозье.бюрократическая организация, как полагал М. Вебер. «Ограниченной рациональностью» обладает и актор, который действует в этой системе.

В середине и во второй половине XX в. значительно возросло число работ, посвященных именно изучению влияния «человеческого фактора» в феномене бюрократии и деятельности бюрократических организаций.

Были выявлены как положительные стороны учета поведения субъекта и его психологии для работы организаций, так и возможности деформации, нанесения ущерба их функционированию заинтересованными лицами.

Главный вывод, к которому пришли исследователи, состоит в том, что рациональность бюрократической организации не является и не может быть всеобъемлющей. Бюрократическая организация является ограниченно рациональной. Это означало необходимость принципиального переформулирования концепции Вебера, ее дополнения на пути анализа роли дисфункций как потенциальных способов укрепления бюрократии, с одной стороны, и исследования путей преодоления дефектов бюрократии, с другой.

В теориях бюрократизации одним из важнейших является вопрос об узаконении (легитимации) власти. Так, рассматривая проблему видов власти, Гоулднер различает два типа бюрократии — представительную (опирающуюся, в частности, на знание и умение) и авторитарную (при­меняющую для упрочения своей власти различные санк­ции). Заслуживает быть отмеченной работа американского социолога Ч.Р. Миллса о «властвующей элите» как союзе промышленной, политической и военно-бюрократической элит.

В ряде работ проблемы бюрократизации исследовал Д. Белл, писавший, в частности, о чиновничьем мире и «меритократии» — просвещенных специалистах-интеллектуалах постиндустриального общества.

Чрезвычайно острую проблему составил вопрос динамики организаций бюрократического типа, особенно в том случае, когда речь идет о политической организации, об обществе в целом.

Возникли сомнения относительно приемлемости одних и тех же базовых принципов администрирования для организаций разного типа и разного масштаба. Строгий контроль над информацией по принятию решений вполне допустим для области бизнеса, где существуют определенные секреты производства и где главным мерилом эффективности является критерий прибыльности. Но что касается общественных организаций и тем более правительства, то там должна существовать система обратной связи с народом, который избрал должностных лиц и представителями которого последние являются.

Современные теории бюрократии развивают разноплановые исследования на макро- и микроуровнях государственного управления, пытаясь понять, почему на протяжении многих веков бюрократия сохраняется как важнейший инструмент управления, почему она имеет непривлекательную репутацию и какие шаги реформаторы должны предпринять для решения проблем бюрократии?

Например, в рамках теории рационального выбора В. Л. Нисканеном была создана модель "максимизирующего бюрократа", ориентированного на собственную выгоду и не имеющего необходимых стимулов эффективно расходовать средства налогоплательщиков (аллокационная неэффективность). Было доказано также, что бюрократии свойственна и Х-неэффективность, коренящаяся в отсутствии конкурентов и, следовательно, отсутствии стимулов к технологическим инновациям для минимизации издержек [26 стр. 284-285].

Основой многих исследовательских проектов является теория принципал-агентских отношений, постулирующая постоянную опасность оппортунистического поведения в рамках дискреционных полномочий бюрократии [27].

Функционирование бюрократических организаций можно аналитически представить на основе принципал-агентской модели: принципал обладает или распоряжается определенными ресурсами (финансы, полномочия, время) и стремится к достижению некоторой цели с использованием этих ресурсов, а также другого лица — агента. Соответственно, возникает проблема информационной асимметрии в отношениях принципала и агента: принципат нанимает агента делать работу за вознаграждение, но в результате возникают две патологии:

1) принципалы заинтересованы в хороших работниках, но точно никогда не знают, правильно ли они выбрали агентов;

2) принципалы сталкиваются с трудностями мониторинга выполнения условий контракта агентом.

Эти отношения принципал-агента формируются сверху вниз в бюрократических организациях, и возникает проблема оппортунистического поведения агента, при котором последний использует ресурсы принципала (государства, регионального правительства, муниципалитета) не для решения его задач, а для достижения своих собственных целей.

При этом проблема оппортунистического поведения агента включает целый ряд специфических обстоятельств.

Во-первых, в сложной системе связей государственного и муниципального управления чаще всего не очевидно, кто именно является принципалом для конкретного чиновника — его начальник или гражданин, "заказавший" ему выполнение государственной или муниципальной услуги.

Во-вторых, цепочки агентирования в государстве довольно длинны: народ выбирает своих агентов (депутатов, мэров и президента), те назначают или утверждают своих агентов (правительство), которым подчиняются их агенты — чиновники, и т.д.

В-третьих, в государстве, в отличие от бизнеса, нет рыночных показателей эффективности, при помощи которых можно оценить, как работает данный агент — на благо принципала или нет.

В результате государственный или муниципальный служащий как агент практически все время находится в ситуации конфликта интересов. При этом конфликтуют и поручения, направленные на реализацию разнонаправленных интересов принципалов, и собственные интересы служащего. Провал в пенсионной реформе всегда может быть объяснен работой по преодолению последствий финансового кризиса — и наоборот. Неудачи в снижении административных барьеров объясняются рационализацией и оптимизацией принятия управленческих решений, а низкая результативность государственного аппарата может быть объяснена инерционностью административной культуры.

Другое следствие проблемы агентских отношений состоит в том, что государственная организация с необходимостью бюрократизируется. Трудно оценить, привело ли конкретное действие чиновника к улучшению исполнения функций государства, по можно проверить, выполнил ли он установленную инструкцию. Поэтому объем инструкций увеличивается, а чиновники вынуждены исполнять их даже в тех случаях, когда они противоречат интересам граждан. Основным инструментом решения проблемы агентских отношений чаще всего называют развитие как внешней, так и внутренней подотчетности, позволяющей сократить возможность использования дискреционных полномочий чиновником в собственных интересах [28].

Однако вряд ли стоит, принимая во внимание эти критические оценки бюрократии как организационного типа, делать вывод об однозначной непригодности бюрократической модели как возможного сценария модернизации государственного управления для стран, где государственные организации не достигли уровня рациональной бюрократии по М. Веберу. Эмпирические исследования показывают, что рациональная бюрократия может способствовать успешной модернизации. Так, сравнительный анализ деятельности государственных бюрократических органов управления в большой группе развивающихся государств показал связь уровня развитости ряда элементов модели рациональной бюрократии и экономического роста [29 стр. 38-60].

Речь идет о меритократическом найме сотрудников, в идеале основанном на сочетании обучения и конкурсного отбора, и о предсказуемых карьерных лестницах, на долгосрочный период обеспечивающих материальные и нематериальные вознаграждения членам бюрократической организации.

Выяснилось, что меритократический наем не только повышает вероятность рекрутинга компетентного чиновника, но и укрепляет организацию, способствуя формированию корпоративного духа, который в свою очередь благотворно влияет на структуру мотивации чиновников. Кроме того, идентификация работника с коллегами и организацией в целом ведет к росту издержек от совершения коррупционных действий, препятствующих выполнению целей организации, что повышает эффективность неформальных норм контроля над работой чиновника.

Долгосрочная перспектива вознаграждаемого карьерного продвижения (при условии высокой зарплаты) также способствует корпоративной сплоченности и снижает относительную привлекательность быстрой наживы от коррупционных действий индивида. Издержки нарушения организационных норм прямо пропорциональны тому, как долго чиновник предполагает работать в организации и какое вознаграждение за выслугу лет он ожидает получать. В целом меритократический наем и перспективы карьерного роста содействуют созданию у чиновников такой структуры мотивации, которая повышает способность управляемой ими организации эффективнее достигать долгосрочных целей.

Если допустить, что наличие упомянутых структурных особенностей повышает компетенцию, целеустремленность и слаженность действий чиновников, то очевидным станет существование множества частных причинных связей между типом бюрократической организации и темпами экономического роста. Чем шире временная перспектива предсказуемого, вознаграждаемого карьерного роста, тем лучше чиновники справляются с задачей привлечения инвестиций в государственный сектор. Слаженность бюрократической работы повышает отдачу от государственных капиталовложений в развитие инфраструктуры, эффективность которых

сильно зависит от их "систематичности". Аналогично, сокращение масштабов коррупции снижает неявное налогообложение частного сектора. В результате в странах, в которых государственным бюрократическим организациям свойственны меритократический паем и предсказуемые, гарантирующие вознаграждение карьерные лестницы, наблюдаются более высокие темпы экономического роста [29 стр. 52-54].

Неоднозначность бюрократической модели, но уже в связи с разными этапами транзита в процессе модернизации, показал и один из классиков теории модернизации Шмуэлъ Ной Эйзенштадт. Он описал разные варианты политико-административной дихотомии в условиях традиционного, современного и переходного обществ:

- традиционная модель — "бюрократия, ориентированная на правительство" — характеризуется бесправием чиновника перед политической властью (часто компенсируемым его же произволом в отношении общества); отсутствием какой бы то ни было корпоративности, внутренней автономии, гарантий карьеры; чиновник выступает в качестве личного слуги правителей и государства, ими персонифицируемого;

модернизационная модель — "бюрократия, ориентированная на общество" — характеризуется правовой и социальной защищенностью государственных служащих, их автономной от политической власти организацией, построенной на меритократических принципах, развитостью корпоративного духа; независимость от политики сочетается с подчиненностью правительству (в том числе и посредством бюджетного контроля), демократическим контролем "снизу";

— транзиторная модель — "бюрократия, ориентированная на саму себя" — характеризуется политико-правовой бесконтрольностью чиновника, уже вышедшего из-под надзора авторитарного государства, по еще не контролируемого сильным гражданским обществом и демократическим государством; высшие должностные лица действуют в своих личных интересах; рекрутирование ориентировано не на квалификацию, а на личные связи, государственная служба рассматривается как синекура; в управлении доминируют формализм и чиновничий ритуал [30].

Принципиально важно отметить подчеркнутую Эйзенштадтом позитивную роль рациональной бюрократии в осуществлении модернизации. Однако, если бюрократия из важнейшего административного актора становится ключевым агентом в разработке государственной политики, то вслед за этим происходит бюрократизация самого политического процесса, включающего не только разработку и экспертизу многих ключевых политико-административных решений, но и блокировку этих решений. И даже выборные политики "не в силах заставить изменить привычные для

чиновников ценностные ориентиры и правила игры, что бывает необходимо при изменении политической стратегии и тактики" [31].

Теория государственного управления утверждает, что бюрократические организации являются результатом правил, внутренних и внешних. Эти правила, в свою очередь, есть результат взаимодействия различных политических сил. Правила (конституционные, коллективные, операциональные) могут быть вскрыты, на них можно повлиять и их можно изменить. Любые реформы бюрократии должны принимать во внимание не только, даже не столько, эффективность ее деятельности, сколько согласование интересов политических сил, создающих правила, по которым бюрократия должна действовать. Институциональные ловушки возникают, когда бюрократия поглощает институциональную автономность политических акторов и сама становится источником правил, регулирующих ее деятельность.

Лауреат Нобелевской премии по экономике Элинор Остром писала: «Правила редко предписывают одно и только одно действие или результат. Правила определяют множество действий или множество результатов тремя способами.

1. Правило объявляет те или иные конкретные действия или результаты запрещенными. Оставшиеся физически возможные или выполнимые действия и результаты, следовательно, являются разрешенными. Правило устанавливает, что запрещено. Оставшийся класс действий или результатов считается разрешенным.

2. Правило перечисляет конкретные действия или результаты либо состояния верхней и нижней границы разрешенных действий или результатов и запрещает тс, которые специально не оговорены.

3. Правило требует конкретного действия или результата" { 32 стр. 112-116].

Приведите примеры действий, соответствующих указанным типам правил.

Итак, бюрократия показывает свои лучшие качества в обычных, повседневных делах, таких как обработка налоговых сборов или организация скорой медицинской помощи. Бюрократическая модель обеспечивает стандартные процедуры управления сложными, но предсказуемыми проблемами. Однако она менее эффективна при решении проблем, выходящих за рамки обычной рутины, — от террористической угрозы до управления охраной окружающей среды. Бюрократы в большинстве современных государств остаются центром управленческих действий, но подготовка их для более гибких действий при столкновении с новыми и быстро развивающимися экономическими и социальными процессами остается основной трудностью.

Значительная часть современного государственного управления осуществляется посредством контрактов с некоммерческими и коммерческими организациями, использования грантов, регулирования, специальных налоговых льгот, кредитных программ и др. непрямых инструментов правительственных действий. Управлять этими инструментами часто труднее, чем управлять прямо администрируемыми правительственными программами. Правительство не может опираться на полномочия (власть) и иерархию, управляя программами за рамками бюрократии. Вместо этого государственные служащие должны опираться на множество других инструментов — от контрактов на основе переговоров и компромиссов до различного рода стимулов. Это в свою очередь требует умений, которые дефицитны среди чиновников. Как результат, программы, где необходимо управление с помощью таких непрямых инструментов, часто оказываются нереализованными.

Проблемы бюрократии занимают большое место и в отечественной науке. Правда, при этом бюрократия рассматривается преимущественно с негативной позиции, как бюрократизация. Показательно, что долгие годы в советском обществе господствовала марксистская точка зрения, согласно которой бюрократия может существовать только при капитализме — в условиях частной формы собственности, эксплуатации человека человеком, классовых антагонизмов.

Тезис об отсутствии бюрократии при социализме практически не подвергался сомнению. Речь шла лишь об остаточных проявлениях бюрократизма как о стиле, способах управления, присущих лишь отдельным руководителям или отдельным органам исполнительной власти. При этом анализ реальной жизни подменялся высказываниями классиков марксизма-ленинизма.

Это и предопределило то обстоятельство, что в отечественной литературе серьезных исследований по данному вопросу не проводилось, проблемы бюрократии не значились в планах научно-исследовательских работ ни в одном из ведущих НИИ обществоведческого профиля.

Дефицит научных исследований отчасти восполнялся средствами массовой информации, нередко описывающими конкретные факты бюрократизации или анализирующими конфликтные ситуации в функционировании управлен­ческих структур. Только под влиянием общественных потребностей, изменений в жизни страны со второй поло­вины 1980-х гг. стали появляться работы экономистов, юристов, историков, философов, социологов и психологов (В.К. Борисов, А.В. Бузгалин, А.И. Колганов, Б.П. Курашвили, Ю.А. Левада, Р.И. Хасбулатов, А.Г. Худокормов и др.), посвященные бюрократизму в условиях советского и постсоветского общества.

Заключение

Классическая литература, созданная по проблематике теории бюрократизма, огромна – в рамках как конкретных социальных дисциплин – истории, социологии, политологии, так и социальной философии.

Когда сегодня начинаются разговоры о бюрократии, то она в первую очередь ассоциируется со служащими аппарата управления любой социальной организации – чиновниками, функционерами, которые имеют огромную власть над другими людьми.

Специфику бюрократической формы властвования и управления составляет некий набор процедур, благодаря которым чиновник оказывается единственным лицом, от которого зависит успех или провал решения конкретной проблемы.

Именно такого рода эксклюзивная власть отделяет функционера от обычных граждан, возвышает его над обществом и создает ореол особого «Бюрократического менталитета».

         Данная интерпретация бюрократии подразумевает, что бюрократические служащие, используя свое положение распорядителя общественными делами, извлекают пользу их этого положения, а принципы, на основе которых они должны действовать, своевольно, волюнтаристски извращают в личных целях.

Предполагается также, что эти служащие образуют нечто вроде особой касты – «государство в государстве». Более того, в общественном сознании так45ая бюрократия представляется как достаточно агрессивное явление, которое стремиться узурпировать фактическую власть в государстве, пренебрегая любыми понятиями о «суверенитете народа», о том, что сама бюрократия, по замыслу, должна обслуживать интересы этого народа.

Такой привычный широко распространенный образ бюрократии присутствуют в массовом сознании, однако это всего лишь один из возможных вариантов понимания бюрократии, относящихся к разряду «дисфункциональных» толкований.

В ходе написания работы автор попытался проследить историю теории бюрократии, а также дать научное осмысление феномена бюрократии как общественно-политического и исторического феномена, изучить современные теории бюрократии.

В процессе подготовки материала автор попытался проанализировать предмет бюрократии и сделал вывод, что в своих истоках исследование предмета бюрократии оформилось в два главных направления

Первое сконцентрировала внимание на изучении бюрократии как политической формы правления, как соотношение государственной бюрократии и общества.

Оно оперировала крупными социальными категориями, такими как государство и общество, классы, массы.

Бюрократия в нем воспринималось даже не как часть государства, оно отождествлялось с государством, являлось выразителем государственных идей и интересов.

В плеяду авторов, представляющих первое направление, несмотря на большие различия в конкретных теоретических построениях смысла бюрократии, были включены такие имена, как Г.Гегель, К. Маркс, Л. Троцкий, Рицци, Михельс, Гелбрейт.

Второе направление, согласно выводов составителя курсовой работы, обратилось к проблемам бюрократии как механизма такого правления.

Вторая линия исследования видела в бюрократии социальный механизм, совершенно независимый от политической формы и политических отношений в обществе.

Сюда относили таких ученых, как Тейлор, М. Вебер, Мертон, Гулднер, Селзник.

Таким образом, по мнению автора работы, первая линия составила область политического анализа, второе направление было отнесено к сфере социологии организаций и сформулировало социологический анализ бюрократии.

Список используемой литературы:

1. Бюрократия в современном мире: теория и реалии жизни [Текст] Рос. Акад. Наук, Ин-т философии; Отв. Редактор В.Н. Шевченко. – М.: ИФРАН, 2008- 195с.;

2. Жиро Т. Политология /пер. с польск. – Х.: Изд-во Гуманитарный центр. 2006. - С. 131–165.

3. Пугачев В., Соловьев А. Введение в политологию: Учеб. для вузов – М., 2002. – С. 306–330.

4. Политология: Наука о политике / Под общ. ред. В. Андрущенко. – К – Х. – 1997. – С. 450–473.

5. Политология. Учебн. пособие для студентов технических вузов. – СПб.: Бизнес-Пресс. – 1998. Гл. XI.

6. Политология. Учеб. пособие для вузов / Под ред. Н. Сазонова – Х.: 2001. –С. 511–540.

7. Ашин Г.К. Элитология: история, теория, современность: монография / Г.К. Ашин. Моек. гос. ин-т междунар. отношений (ун-т) МИД России, каф. философии. — М.: МГИМО-Университет, 2010. -600 с.

8. Парето В. О применении социологических теорий// Социологические исследования. 1996 № 3 С. 119.

9. Моска Г. Правящий класс// Социологические исследования. 1994. № 11 С. 99.

10. Гудков А., Левада Ю., Лсаинсон Ф., Седов Л. Бюрократизм и бюрократия: необходимость уточнений // Государство и право. - 2004. - № 1. - С. 42-52.

11. Гегель, Г.В.Ф. Философия права: пер. с нем. Б.Г. Столпниера, М.И. Левина / Г.В.Ф. Гегель. – М.: Мысль, 1990. – 526 с.

12. Купряшин Г.Л. Бюрократия и бюрократизм в административно-государственных учреждениях // Государственное управление: основы теории и организации. - М.: Юридическая литература, 2005.

13. Токвиль Алексис де. Демократия в Америке: Пер. с франц. / Предисл. Гарольда Дж. Ласки. – М.: Прогресс, 1992. – 554 с., 16 с. илл.

14. Нестик Т.А. Бюрократия в зарубежных исследованиях // Общественные науки и современность. - 1999. - № 2. - С. 52-59.

15. Политическая социология: учебник / под ред. Ж.Т.Тощенко. М.: Издательство Юрайт, 2012. С.190-211.

16. Кезин А. В. Менеджмент: методологическая культура. Москва: Гардарики,2001. С. 47–48.

17. Weber M. “Bureaucracy” // From Max Weber: Essays in Sociology / translated, edited and introduced by H. H. Gerth and C. Wright Mills. London : Routledge, 1948. P. 215.

18. Weber M. The Theory of Social and Economic Organization. Illinois : The Free Press, 1947. Р. 333–334 ;

19. Вебер М. Избранные произведения. Москва: Прогресс, 1990. С. 347, 350.

20. Макаренко В.П. Теория бюрократии М.Вебера и буржуазные концепции организации и управления // Вопросы философии. - 2005. - № 6. - С. 17-26.

21. Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. Проблемы бюрократии у Макса Вебера. // Вопросы философии. - 2003. - № 3. - С. 36-44.

22. Крозье М. Организационные изменения в системе государственного управления. - М.: РАГС, 2003. – C. 84-106.

23. Ашин Г.К. Элитология: история, теория, современность: монография / Г.К. Ашин. Моcк. гос. ин-т междунар. отношений (ун-т) МИД России, каф. философии. — М: МГИМО-Университет, 2010 .-600 с.

24. Щварц Г. Истоки современной модернизации государственной службы // Государственная служба. Проблемы реформирования. Зарубежный опыт. - 2004. - № 12. - С. 66-69.

25. Дарендорф Р. Элементы теории социального конфликта // Социс (Социологические исследования), 1994, № 5. — С. 142-147.

26. Niskanen W. A. Bureaucracy and Public Economics. Cheltenham: Edward Elgar. 1994. P. 284-287.

27. The Oxford Handbook of Political Institutions (Oxford Handbooks of Political Science) / ed. by R. A. W. Rhodes. Oxford: Oxford University Press, 2008. P. 368—369.

28. The Tools of Government: A Guide to The New Governance / ed. by Lester M. Salamon. Oxford: Oxford University Press, 2002. P. 492.

29. Эванс П., Раух Дж. Э. Бюрократия и экономический рост: Межстрановой анализ воздействия "вебериаиизации" государственного аппарата на экономический рост // Экономическая социология. 2006. Т. 7 – 385 с.

30. Арон Р. Этапы развития социологической мысли. / Пер с фр. - М.: Прогресс, 2012. - 608с.

31.    Шевченко В.Н. Синергетика или социальная философия // Шевченко В.Н. Россия: общество, государство, история. М., 2005. С. 131–144.

32. Макаренко В.П. Вера, власть и бюрократия. Критика социологии М. Вебера. Ростов н./ Д.: Феникс, 2015. - 162с.

27. Дарендорф Р. Элементы теории социального конфликта // Социс (Социологические исследования), 1994, № 5. — С. 142-147.

28. Вебер М. Избранное. Образ общества. / Пер с нем. - М.: Юрист, 2014. - 704с.

29. Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. Проблема бюрократии у Макса Вебера. // Вопросы философии. - 2011. - № 4. - С.45-57.

30. Кравченко А.И. Социология Макса Вебера: Труд и экономика. М.: На Воробьевых, 2013. – 208 с.

31. Макаренко В.П. Вера, власть и бюрократия. Критика социологии М. Вебера. Ростов н./ Д.: Феникс, 2015. - 162с.

[1] См.: Niskanen W. A. Bureaucracy and Public Economics. Cheltenham : Edward Elgar. 1994.

[2] Cm.: The Oxford Handbook of Political Institutions (Oxford Handbooks of Political Science) / ed. by R. A. W. Rhodes. Oxford : Oxford University Press,

 2008. P. 368—369.

[3] См.: The Tools of Government: A Guide to The New Governance / ed. by Lester M. Salamon. Oxford : Oxford University Press, 2002. P. 492.

[4] См.: Эванс П., Раух Дж. Э. Бюрократия и экономический рост: Межстрановой анализ воздействия "вебериаиизации" государственного аппарата на экономический рост // Экономическая социология. 2006. Т. 7. JS& 1. С. 38—60.

[5] См.: Эванс П., Раух Дж. Э. Бюрократия и экономический рост. С. 52—54.

[6] См.: Eisenstadt S. N. Bureaucracy and Political Development // Bureaucracy and Political Development / ed. by J. La Polambara. Princeton : Princeton University Press, 1963 : Эйзенштадт Ш. H. Революция и преобразование обществ. Сравнительное изучение цивилизаций. М., 1999. С. 70-79.

[7] См.: Сытин С. В. Современная российская бюрократия как субъект государственной политики // Вестник Московского университета. 2010. № 2. Сер. 21. Управление (государство и общество).

[8] Дегтярев А. А. Принятие политических решений. М., 2004. С. 119.

[9] Остром Э. Управляя общим: эволюция институтов коллективной деятельности. М. : ИРИСЭН: Мысль. 2010.

Ашин Г.К. Элитология: история, теория, современность: монография / Г.К. Ашин. Моек. гос. ин-т междунар. отношений (ун-т) МИД России, каф. философии. — М. : МГИМО-Университет, 2010 .-600 с.

Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. История и рациональность. Социология М.Вебера и веберовский ренессанс. М., 1991;

Макс Вебер и современная теоретическая социология. М., 1998; цикл работ В.П.Макаренко

  Ожиганов Э.Н. Политическая теория М.Вебера. Рига, 1986.

Уткин А.И. Глобализация: процесс и осмысление. М., 2001. Гл. 4: Глобализация и мировой хаос;

Панарин А.С. Стратегическая нестабильность в XXI веке. М., 2003. Гл. 3: «Либеральное» разрушение общества.

Хабермас Ю. Демократия. Разум. Нравственность. М., 1995. С. 44.

Горшков М. Бюрократия и власть в новой России. М., 2005. Раздел !: Бюрократия и власть. С. 7–14; Качество власти в России: Материалы круглого стола 2 нояб. 2005 г. М., 2006. С. 76–89.

11     Гимпельсон В. Численность и состав российской бюрократии // Вопр. экономики. 2002. № 11; Симония Н. Становление бюрократического капитализма в России (1992–1998) // Свободная мысль. 2000. № 3; Кантор В. О необходимости у нас бюрократии // Свободная мысль. 1996. № 12.

Петухов В.В. Бюрократия и власть // СОЦИС. 2006. № 3; Тихонова Н.Е. Бюрократия: часть общества или его контрагент? // Там же; Российская бюрократия: состояние и тенденции развития // Социология власти. 2004. № 1; Комаровский В.С., Гаман-Голутвина О.В. Бюрократия и современные проблемы реформирования государственной службы // Социально-гуманитарное знание. 2006. № 2.

13     Свободное слово. Интеллектуальная хроника. Альманах-2002. М., 2003.

Государственная служба /Отв. ред. А.А.Оболонский. М., 2000. С. 13.

16     Левинсон А.Г. Термин «бюрократия» в российских контекстах // Вопр. философии. 1994. № 7–8. С. 241.

18     М.Горшков «Само понятие “государственный служащий” на уровне ассоциаций гораздо положительнее воспринимается, чем тоже понятие “бюрократ” или “чиновник”, причем в 1,5–2 раза» // Бюрократия и власть в новой России. http: www.svoboda.org/ll/soc/1105/ll.110105-9.asp 19 Хасбулатов Р.И. Бюрократическое государство. М., 1991.

20     Шахназаров Г.Х. Глобализация и глобалистика – феномен и теория // Рro et contra. 2000. № 4. С. 187; Назаретян А.П. Синергетика в гуманитарном знании: предварительные итоги // Общественные науки и современность. 1997. № 2. С. 97.

22     «Если территория есть та природная среда, в которой живет и развивается локальное традиционное государство, то его вполне можно представить в виде особого живого организма, а именно, социального организма. Жизнеспособность и жизнестойкость этого организма зависит напрямую от того, чем он обладает в пределах своего территориального ареала обитания, какими он располагает способами для выживания, устойчивого производства и воспроизводства» (Судьба государства в эпоху глобализации /Отв. ред. В.Н.Шевченко. М., 2005. С. 172).

23 Необходимость империи. М., 1998; Панарин А.С. Православная цивилизация в глобальном мире. М., 2002;

 Величко А.М. Философия русской государственности. СПб., 2001; Дугин А.Г. Проект Евразия. М., 2004;

Пивоваров ЮС. Государство, русское государство, русская мысль. М., 2002; Русская политика в ее исторических и культурных отношениях. М., 2006; Кара-Мурза А.А. Между империей и смутой. М., 1996;

26     Анисимов Е.В. Шведская модель с русской особенностью. Реформа власти и управления при Петре Великом // Реформы и власть. СПб., 1995. С.

28     Сперанский М.М. Проекты и записки. М.–Л., 1961. С. 126.

29     Воротников А.А. Бюрократия в российском государстве: историко-теоретический аспект. Саратов, 2004. С. 4.

30     Ключевский В.О. Соч.: В 9 т. Т. 5: Курс русской истории. Ч. 5. М., 1989. С. 246–247.

31     Синергетика и социальное управление. М., 1998; Методологический словарь для управленцев. М., 2002; На пути к постнеклассическим концепциям управления. М., 2005; Управление: социально-философские проблемы методологии и практики. СПб., 2005; Карпичев В.С. Основания инновационного прорыва в области государственного управления. М., 2006.

32     Гомаюнов С. От истории синергетики к синергетике истории // Общественные науки и современность. 1994. № 2. С. 102.

33     Шевченко В.Н. Синергетика или социальная философия // Шевченко В.Н. Россия: общество, государство, история. М., 2005. С. 131–144.

Гегель. Философия права. М., 1990. С. 213.

Прохоров А.П. Русская модель управления. М., 2006. С. 149–150.

Макаренко В.П. Бюрократия и государство (Ленинский анализ бюрократии царской России). Ростов н/Д,

1987; Маркс К., Энгельс Ф. К критике гегелевской философии права // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 1. С. 219–368;

Бузгалин А.В., Колганов А.И. Анатомия бюрократизма. М., 1988. С. 64; Курашвили Б.П. Борьба с бюрократизмом.

М., 1988. С. 96; Худокормов А.Г. Экономические корни бюрократизма. М., 1988. С. 191; Каратуев А.Г. Советская

бюрократия: система политико-экономического господства. Белгород, 1993. С. 372; Денисов С.А. Бюрократия

и позитивное право // Российский юридический журнал. Екатеринбург, 2000. № 2. С. 131–143.

3 См.: Современный энциклопедический словарь иностранных слов : около 20000 слов. 3-е изд., стер.

М., 2000. С. 114–115.

4 Философский словарь /под ред. И.Т. Фролова. М., 1991.

5 Большой энциклопедический словарь /под ред. А.М. Прохорова. М., 1997.

6 Albrow M. Bureaucracy. L., 1970. Р. 85-105.

7 Lefort C. What is bureaucracy? // Telos. 1974–1975. № 22. Р. 31.

8 См.:Курашвили Б.П. Борьба с бюрократизмом. М., 1988. С. 4.

9 См.: Брокгауз Ф.А., Ефрон И.А. Энциклопедический словарь. СПб., 1893. Т.9. С. 293–294.

10 См.: Масловский М.В. Теория бюрократии Макса Вебера и современная политическая социология.Н. Новгород, 1997. С. 8-9.

11 См.: Брокгауз Ф.А., Ефрон И.А. Указ. раб. С. 175.

12 Weber M. Theory of Social and Economic Organization. N.Y., 1947. Р. 223-338.

13 Weber M. Essays in Sociology. N.Y., 1946. Р. 229.

15 Ed. R.Merton and others. Reader in bureaucracy // Illinois. 1952. P. 26–33.

17 Mosca G. Elementi di scienza politica. Bari, 1953. Vol. 2. P. 102.

18 Людвиг фон Мизес. Бюрократия. М., 1993. С. 98.

Воротников А.А . Бюрократия в российском государстве: историко-тео-

ретический аспект. Саратов, 2004. С. 4.